随着日本安全保障体系近年来的不断收紧，一项酝酿已久的情报工作整合终于尘埃落定。7月31日，日本二战后首个中央情报机构——国家情报局正式挂牌成立。
日本政府决定将原内阁情报调查室升格为国家情报局，并同步设立国家情报会议，意在打破长期困扰日本的“情报孤岛”现象，即情报资源分散在各部门手中难以共享的局面，从而提升国家层面的情报整合与研判能力。国家情报局的首任局长由现任内阁情报调查室室长、59岁的原和也担任。
当天，由日本首相高市早苗领衔的国家情报会议也将召开首次会议。
上海国际问题研究院东北亚研究中心主任蔡亮在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访时指出，相较于前首相安倍晋三，高市推进安全政策的步伐更急、力度更猛，“短短不到一年时间，已促成诸多变化”。他进一步分析称，“国家情报局的建立是日本安全保障体制走向集权化和军事化的一个标志性事件，也可视作日本试图摆脱战后体制束缚、重构情报体系的关键一步。”
**一个由警察厅主导、侧重国内的情报机构？**
据《读卖新闻》及日本经济新闻等主流媒体综合报道，依据通过的相关法案，日本政府将对现有的内阁情报调查室进行升级，组建国家情报局。其指挥中枢“国家情报会议”则由首相、内阁官房长官、外务大臣、国家公安委员会委员长等9名相关内阁大臣组成。作为主席，日本首相高市早苗计划于7月31日主持该会议的首次运作。
根据既定安排，国家情报会议负责制定涉及安全保障、境外势力介入等情报工作的基本方针，并有权要求各省厅报送及说明所搜集的情报，统筹政府各部门开展情报搜集与分析工作。
*“国家情报会议”设置概要。图源：日本内阁官房官网*
从人员构成来看，国家情报局局长一职由原内阁情报官升格而来，初期编制约为700人，与原内阁情报调查室的规模基本相当。该局人员并非独立培养，而是从负责日本国内外情报工作的各政府部门借调。其中，警察厅借调约180人，人数位居首位；防卫省约100人；外务省约50人；公安调查厅约40人。高级职位也将主要由这些借调官员出任。
长期以来，日本的情报体系处于分散状态。国防官员、外交官、警察及其他政府部门均设有负责情报搜集和分析的职能，但部门间壁垒森严，跨部门间的情报共享与统筹能力十分有限。
蔡亮指出，过去的内阁情报调查室主要承担信息收集和汇总职能，缺乏强有力的强制统筹手段。此次改革则将警察、防卫、外务、公安等多部门的骨干力量整合起来，形成情报汇总、研判和上报机制，由此建立起国家层面的情报中枢。
在此次整合过程中，警察厅在日本国家情报体系中的角色备受瞩目。警察厅不仅是借调人员最多的部门，其出身的官僚也长期占据内阁情报系统的核心位置。
担任国家情报局首任局长的原和也，此前身份为内阁情报调查室室长。他于1990年进入警察厅工作，曾出任警察厅外事课长，负责外国情报机关活动、国际反恐以及反间谍协调工作。此外，历任内阁情报官几乎都出身于警察厅。
这似乎暗示，国家情报局的工作重点将围绕反间谍、国内安全、反恐以及外国情报机关活动展开，而非像美国中央情报局（CIA）那样以渗透和海外秘密行动为主要职能。事实是否真如推测？
对于国家情报局由警察厅主导这一格局，日本学者则从政府不同部门关系的视角提供了另一种解读。
日本前首相安倍晋三执政时期，曾于2013年12月设立国家安全保障会议，次年1月又设置了其执行机构——国家安全保障局。国家安全保障局以防卫省和外务省为核心，其下属六大部门长官的名额分配为：防卫省3人、外务省2人、警察厅1人。
因此，东京大学大学院综合文化研究科国际关系教授川岛真向澎湃新闻指出，此次设立由警察厅主导的国家情报局，在一定程度上也是为了平衡不同政府部门之间的关系。
“这基本上是建立一个由警察厅主导的组织，并试图与外务省、防卫省保持平衡。”川岛真表示。在他看来，构成国家情报局的人员中来自警察厅的人数最多，这也确保了警察厅在该机构中的主导地位。
“如果国家安全保障局负责对外政策的安全保障事务，那么国家情报局就可以视为面向国内、由警方主导的机构。”川岛真说道。
不过，对于这个日本战后首个“中央情报机构”会给日本及其与外界的关系带来何种重要变化，川岛真认为目前还难以预判，“日本国内普遍并未意识到它是否具备与以往不同的特殊职能。”
**日本提出“先发制人”，需要“情报先行”**
在蔡亮看来，安倍晋三时期设立国家安全保障会议及其执行机构国家安全保障局，与如今高市早苗设立的国家情报局之间，存在一条一以贯之的逻辑线索。
安倍时期设立的安全保障局下设六个部门：“总括”、“战略”、“情报”、“同盟·友好国”、“中国·朝鲜”、“其他地区”。如上文所述，六部门长官多来自防卫省和外务省。新华网2014年的一篇报道称，由此可见，日本设立国家安全保障会议的主要着眼点是军事，出发点是战略和情报。
蔡亮指出，国家情报局与国家安全保障局不能割裂看待，两者是配套机制，具有密切联系。相关机制将服务于日本自卫队的反击能力建设以及地区安全形势研判。
受访专家认为，近来日本提出“先发制人”的概念，正从过去被动的安全防范，向主动收集、主动研判、主动干预转型。而在这一转型过程中，情报将成为重要支撑。
国家情报局的组成人员中，人数仅次于警察厅、来自防卫省的约100人是个不能忽视的存在。日本官房长官木原稔今年5月在参议院内阁委员会接受质询时透露，国家情报会议将制定关于情报收集、卫星开发和运用的方针，还将与自卫队进行情报合作。
日本目前至少拥有8颗高分辨率的军用侦察卫星，包括雷达侦察卫星和光学侦察卫星，可24小时不间断地对周边和全球热点区域进行监控。其最高分辨率小于0.3米，能够分辨车辆类型。日本防卫省还计划启用由数十颗小型卫星组成的新型“卫星星座”低轨侦察网络，进一步提升日本的太空情报能力。
据共同社此前报道，木原曾表示：“通过与自卫队协作，会提供有助于正确决策和部队运作的图像情报。综合分析与评估在质量和数量上都将得到充实。”日本防卫政务官若林洋平也就此表示：“我国周边的安全保障环境日益严峻。为了妥善应对，强化情报功能不可或缺。”
“无论采取何种行动，都需要事先掌握相关信息，因此如何做到‘情报先行’是重要问题”，蔡亮说。
《环球时报》7月29日的社评指出，情报先行，曾是日本发动侵略战争的标准套路。如今日本重新打造集中高效的情报机器，其指向十分清楚：针对周边安全热点，为可能的军事介入做信息准备。
作为自我标榜的安倍晋三门徒，高市早苗执政以来，打着“安全优先”的旗号，大幅调整日本战后安全政策，包括放宽武器出口限制、扩大国防投入等，已经引发了外界的关注和警惕。
在蔡亮看来，日本过去奉行“专守防卫”政策，如今虽然宪法尚未修改，但安全政策的内核实际上已经发生变化。“高市政府通过塑造‘中国威胁’叙事，为推进日本安全政策调整提供依据。”
《纽约时报》7月14日的一篇报道也指出，建立一个国内情报机构是高市早苗努力摆脱战后对日本国防和安全限制的核心支柱。
**强化国内安全治理还是深化与盟友情报合作？**
作为日本战后首次设立的国家级情报中枢，两位受访专家对国家情报局究竟主要承担国内安全治理职能，还是会进一步成为日本对外战略调整的一部分，仍有不同判断。
从机构属性来看，国家情报局延续了原内阁情报调查室的组织特点，“而内阁情报调查室长期以来是由警察系统主导的机构，集中于日本国内情报的收集与分析。”川岛真说。
在他看来，日本此次改革更应被理解为政府内部机构的整顿与重组，而不是日本将突然扩大对外情报活动。“不能忽视的事实是，国家情报局是由主要负责国内事务的警察厅主导，因此很难被立即纳入日本的印太政策框架之中。”
不过，川岛真也直接指出，警察部门并非对国外局势毫无关注，他们的关注点在于外国机构在日本境内开展的情报活动。
蔡亮也承认强化国内管控是日本设立国家情报局的重要目的之一，但他也特别强调，关键技术防泄密以及防范境外渗透表面上属于国内安全事务，但其目的实际上是防范境外势力在日本开展影响活动，并且关键技术外流也具有明显的跨境属性。如果日本认为某些境外势力正在日本国内开展渗透活动，那么相关调查和处置实际上已经涉及外部安全因素。
随着经济安全保障成为高市安全政策中的重点，日本近年来持续强调保护关键技术和战略产业。蔡亮进一步判断，随着相关机构以及“反间谍法”等类似制度进一步推进，日本可能获得更明确的法律依据，对境内人员以及与日本存在商务、科研等往来的外国人进行调查和审查。
从这一角度看，国家情报局虽以国内情报信息整合为名，但其关注的问题已经与日本的对外安全环境紧密相连。
而从近一段时间来日本领导人与政府官员与多国的互动来看，国家情报局的设立还有着清晰的对外战略考量。随着地区地缘格局持续变化，日本正加速拓展多边安全网络，情报机制建设成为推进盟友协作的重要基础。
川岛真表示，日本不仅基于日美同盟加强与美国的关系，还正在推进与其他盟友国家强化关系。他具体说道，“韩国、澳大利亚等国均设有相当于国家情报局的机构。日本若要深化合作，设立此类机构也被认为是必不可少。”
据共同社7月14日报道，澳大利亚驻日本大使希勒称，澳有关部门一直向日本政府提供包括政府部门间的情报共享战略在内的建议。在日澳首脑会谈后发表的有关防务与安全保障合作的声明中，“情报合作”被纳入了优先推进的7个项目之中。
同时，日本成立国家情报局的动作，正伴随着其与美国等安全伙伴加强情报合作的步伐。
今年5月，原和也作为日本内阁情报官员访问美国。美国联邦调查局局长帕特尔5月7日在个人社交平台发文称，双方就日本通过设立“国家情报局”整合原本分散的情报体系进行了讨论。“这一新机构将极大深化我们（美日）之间的合作关系。我方期待为日方提供全面支持，并在网络安全、反情报、反间谍以及反恐领域，进一步强化双边合作。”帕特尔说。
事实上，过去数月间，日本领导人与美国、澳大利亚、德国等合作伙伴进行私下接触，就情报体系建设、人员配置以及优先事项展开交流。
《环球时报》的社论认为，国家情报局将成为对接西方情报网络的核心节点。日美同盟的情报一体化，必然加剧亚太地区的对抗，直接损害地区和平稳定。
